Jak nastavit pravidla pro výstavbu? Porovnání Prahy a světových metropolí

2012, Inventura urbanismu

Profesor Dietmar Eberle na škole ETH v Curychu došel k zajímavému postřehu. Všiml si, že myšlenky, které se na škole architektury diskutují, se obyčejně po nějakých 20 letech dostanou do praxe. Přál bych si, aby se některé dnes na této škole diskutované ideje dostaly do naší praxe dříve.

Ožehavou otázkou dnešních dnů je, jakým způsobem nastavit pravidla pro výstavbu. Vezměme si příklad z New Yorku. Mohli bychom si myslet, že v tomto městě – vrcholu svobodného podnikání a centru světového obchodu jsou pravidla spíše volná. Ale opak je pravdou. Jejich regulace výstavby je velmi přísná. Jsou stanoveny různé lokality s přesným popisem rozdělení pro bydlení, komerční plochy a průmysl. Například u bydlení, od malých domků až po mrakodrapy, jsou nastaveny koeficienty podlažních ploch, limity, odstupy. Dále se na plochách prolínají další vrstvy, jako jsou povinné obchody atd. Také si uvědomují potřebu sociální inkluze, a tak např. mohou investoři v určitých lokalitách „přihodit k limitu na využití území“ 20% užitné plochy, pokud je připojeno sociální bydlení. Tím se investorům dává pobídka, aby stavěly sociální byty. Rovněž existují pravidla, pro výstavbu nových ulic, na určitou délku ulice je stanoven určitý počet stromů. Každá lokalita má svá přesná pravidla.

Při práci na územně stavebních standardech pro Útvar rozvoje hl. m. Prahy jsme zkoumali některá vyspělá města západní Evropy jako je Vídeň, Berlín, Amsterdam a poté jsme se podívali zpátky v čase na Prahu za první republiky. Diskutujeme-li o pravidlech, která máme v Praze, pak máme k dispozici platný územní plán a OTP (obecně technické požadavky na výstavbu). Tyto dva dokumenty spolu moc nesouvisí a dle pohledu na podrobnosti se mezi sebou dokonce liší. S ostatními zeměmi nás sice pojí (z pohledu letmého pozorovatele) podobné dokumenty, problémem praxe je však jejich obsah a používání při konkrétním rozhodování o stavbách.

Z vlastní praxe mohu uvést příklad, kdy jsme pro jeden projekt navrhli rozšíření příjezdové cesty. Na úřadech jsme se ale dozvěděli, že je to problém, protože tímto rozšířením vstupujeme do ploch zeleně – příslušný úředník si totiž „nazoomoval“ předmětnou lokalitu na obrazovku svého počítače a začal pracovat s plánem v měřítku 1:10 000 tak, jako by to byl podrobný regulační plán a začal v něm odměřovat jednotlivé metry. Jenže územní plán celého města nebyl zpracován v této podrobnosti, aby v něm bylo možné takto exaktně odměřovat a také to nebylo jeho cílem ani úkolem. Ono i z praktického hlediska: jeden metr ve skutečnosti znamená na plánu 1:10 000 pouhých 0,1 mm, tedy hluboko pod samotnou tloušťku zobrazovací čáry.

Podíváme-li se do Vídně, vidíme zde velkou souvislost historickou. Stavební řád Vídně, který je z roku 1929 a jen pouze pozměňován, je velmi podobný textům, které platily u nás za monarchie, např. stavební řád z r. 1886.  Rovněž velikost obou měst je podobná. Způsob plánování je na první pohled podobný, při řešení konkrétní stavby však narazíme na skutečnost, že „zoomování“ parcely není možné! Vídeňský stavební řád praví, že územní plán nezakládá žádné právní nároky na jednotlivé stavebníky, tzn., že je pro ně nezávazný. Závazný je však pro město, jednotlivé odbory a zpracovatele regulačních plánů (Bebauungsplan = zastavovací plán). Slovo regulace je tedy spíše o „stavění“ nikoliv o „omezování“ (jako je tomu u nás).
Jedním z aktuálních velkých městských projektů ve Vídni, je přestavba hlavního nádraží, kde na ploše o cca 100 hektarech vzniká nové nádraží s dobrým napojením na ostatní druhy dopravy, velký park a nové městské bloky především pro bydlení a kanceláře.  Jednotlivé práce v území vznikají podle jednotícího Masterplanu (urbanistické studie), který vznikl na začátku celého procesu z iniciativy města a následně byl přepsán do regulačního plánu, který obsahuje zjednodušená pravidla pro výstavbu.

Oproti Praze je tu velký rozdíl. Město Vídeň se chopí role organizátora, připraví regulaci, plán a pak teprve prodává či pronajímá jednotlivé pozemky, protože jednotliví stavebníci si z logiky věci sledují pouze své zájmy a na tuto roli stěží mohou stačit. Tím město zaručuje kvalitu veřejných prostranství, jež nevznikají náhodou. Plánování města stojí na začátku procesu. Také Vídeň je podle průzkumů společnosti Mercer na prvním místě v žebříčku kvality života. Pro srovnání, Praha je na 69. místě.

V Berlíně je situace podobná. Územní plán opět nezakládá právní nároky na stavebníky. To činí až regulační plán, který je zpracován na jednotlivé lokality. V Berlíně mají zajímavý dokument „Planwerk“ – neoficiální dokument, který sjednocuje aktivity, které v území probíhají napříč městskými částmi. Plán je dobře srozumitelný i laikům a ukazuje, jak jednotlivé stavební akce formují obraz města.

V Amsterdamu je to opět velmi podobné s Německem a Rakouskem. Mají plán v měřítku 1:25 000, jež nese název „Structurvisie“. Jde o vizi města o pohled do budoucnosti. Dokument je tudíž koncepční a nemá předem daná pravidla, jak má vypadat a co má popisovat. Je pro jednotlivé stavebníky opět nezávazný. Závaznost mají až regulační plány, jež pokrývají kompletně celý Amsterdam včetně starších kusů města.

V Praze jsme od tohoto principu nebyli až tak daleko. V roce 1930 vešel v platnost regulační plán v měřítku 1:5 000 na celé území města. Pracovalo se na něm víc než 10 let od počátku republiky. Vznik provázela řada komplikací, zpracovávala jej státní regulační komise, neboť se mělo na mysli, že jde o vybudování plánu hlavního města státu. Komplikací se stal zejména polohopis a výškopis. Po první světové válce se teprve začalo vše proměřovat a dále nebyly vyjasněny železnice, což prodloužilo dobu tvorby plánu. Komise byla iniciátorem soutěží, jedna z prvních soutěží byla na Letnou. Poté se vypsaly čtyři velké soutěže. Z výsledků se vzaly myšlenky a komise byla zodpovědná za vypracování plánu Prahy. Regulační plán je přehledný a velmi jednoduchý, co do množství informací, které se do něj vkládají. Škoda, že se na něj pak zapomnělo.

Současný přístup k plánování v naší zemi jde však opačnou cestou. Přestože jsou územní plány dokumenty veskrze koncepčními, tak se vyžaduje jejich závaznost a tím logicky i právní exaktnost. Na druhou stranu se regulační plány přesouvají směrem do polohy projektů k územním řízením, kam z povahy věci nepatří. Lépe je zůstat v rovině menší podrobnosti a soustředit se spíše na veřejná prostranství a na základní pravidla pro výstavbu, jako je umístění uličních a stavebních čar, výšky a objemy staveb.

Obecně technické požadavky musí být v souladu s plánovacími dokumenty, což je jednou ze současných priorit Útvaru rozvoje hl. m. Prahy. Nicméně tyto požadavky, jak sám název napovídá, mohou stanovit pouze obecná pravidla, řekněme standardy pro stavbu města – ať už se jedná o parcelaci nebo jednotlivé stavby. Jejich konkrétní naplnění však musí nastat až v plánu, který definuje ulice a náměstí, v plánu, který určuje obraz města – stejně jako je tomu v okolních vyspělých zemích a jak tomu bylo u nás po vzniku republiky.

Pavel Hnilička, 17. ledna 2013 – příspěvek do sborníku, Inventura urbanismu 2012